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贾康:房地产税改革的必要性、可行性与立法建议

发表于 2018-2-10 19:37 73606人阅读 0人回复 显示全部楼层

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(文章来源:《中国经济报告》2018年第2期)





     供给侧结构性改革是构建现代化经济体系的主线,其包含的改革到了深水区,攻坚克难的任务已经表现为实际生活中形成的历史性考验。房地产税改革是供给侧结构性改革中一个“啃硬骨头”的典型。狭义上讲,这个改革要解决的,是中国不动产里消费性质住房持有环节上的税收,要从无到有。上海、重庆两地已经有这方面的本土改革试点,中共十八届三中全会要求“加快房地产税立法并适时推进改革”,但迄今为止一直未见“加快”。

说到这个税,是直接税,特别要正视社会上普遍的“税收厌恶”在此表现得尤其强烈。这是自然而然的——企业也好,家庭和个人也好,谁也不想多交税。但现实生活中,人类社会中一个个客观存在的经济体,都是以民族国家、主权国家的形态存在,那么各级政府作为国家的政权体系,为履行其职能,必然先要解决“钱从哪里来”的问题,然后才能解决怎么样履行职能“把钱用到哪里去”的问题,因此,税收不可回避。在社会成员普遍存在税收厌恶的情况下,还是要凝聚共识,讲清道理,力求认识规律,推进应有的税制建设。在这个视角上,聚焦住房保有环节上中国直接税为什么要从无到有,可明确地讨论下面几个层次的基本认识。

开征房地产税的必要性

应充分肯定房地产税改革会产生有效制度供给的正面效应。对这种正面效应至少要强调四条。

第一,对于房地产市场健康发展,中央已经强调必须建设好基础性制度,而基础性制度建设的任务之一,也是打造长效机制不可回避的任务之一,就是要考虑在住房持有环节上形成必要的成本约束。合法的税收正是大家都可预期的一种成本约束,把这个机制建立起来以后,会引导和调整方方面面的预期,使中国房地产市场运行及其价格表现更沉稳,这样,就长远发展来说,其健康程度就提高了。因为此税可以使那种肆无忌惮的炒作因素得到遏制,也会在供需互动中“内生性”地提高土地的集约利用程度,降低已经形成的住房空置率。试想现在空置的这些住房,如果没有持有环节的成本,可以一直等着,但如果有了这个税,房主哪怕不急于出手卖掉房子,也会考虑把空置房投入租房市场去对冲税收形成的经济压力。那就会使整个社会把有效房源供给潜力的很大一块,变成了现实的有效供给,使房市供需情况得到一定好转,而且以后还会引导更多的人考虑在着手买房时首选实惠的中小户型。这一定会促使开发商增加中小型住房供给,从而提高中国建成区扩大过程中土地的集约利用程度。而这些因素综合在一起,就会对房地产市场产生“压舱促稳”作用,增加其健康因素。

第二,这个改革是在构建地方政府职能合理化和地方财源建设相互内洽的机制,解决怎样在1994年建立的分税制框架中将其在省以下地方落实的问题。中国地方税体系现在实际上远未成型,省以下没有真正进入分税制状态。大家所批评、抨击的“土地财政”的偏颇、短期行为的特征、这些年仍然未能很好缓解的基层财政困难,以及地方政府热衷于搞隐性负债等问题,与体制上的缺陷有内在关联。只有把分税制在省以下真正贯彻落实,发挥其正面效应,才能消除这些弊病。关于地方政府职能,早就强调应该使之专心致志地做好公共服务,优化本地投资环境,让企业在市场公平竞争中充分发挥活力。那么,政府如果真的这么做,它的财源怎么来?在一个地方政府辖区内,如果公共服务做得好,投资环境优化,当地的不动产就进入升值轨道。在开征房地产税的情况下,每隔几年要重评一次税基,是按照市场的基准来做税基评估,那么每一次重评税基,都是地方政府尽职尽责、履行好自己职能而带来的财源建设的套现机会。这样,一个地方政府怎样完成职能转变和怎样实现财源建设的优化,就内洽地成为了一个体系里可打通的制度建设问题,其正面效应的意义当然是非常重大的。

第三,房地产税改革也是优化国民收入再分配机制,以支付能力原则来适当调节收入和财产拥有者的高端、减少全社会税收痛苦程度的一个势在必行的改革。现在,中国人民对美好生活的需要,包括物质文明层面的、精神文明层面的,还有人的全面发展,以及整个社会的和谐、民主化、法治化,所有这些内容不仅要提高人均收入,同时还要有效抑制“两极分化”。这些年,中国居民收入差距的拉开,在很大程度上伴随着财产配置状态的变化。现在,如果说在这方面要加强优化再分配的机制,不是说这一个房地产税机制就会解决一切问题,但是这个机制是必须配上去的。税不是万能的,但是不发挥税收的优化再分配作用又是万万不能的。

在中国走向现代化的过程中,国际经验和中国实践都表明,这种直接税是在贯彻支付能力原则,使收入分配和财产配置能够减少悬殊程度。在高端调节收入分配和财产配置以平衡整个社会收入分配格局中,直接税的比重上升了,那么间接税就可以下调。按照经济学分析,间接税归根结底主要是消费大众在最终消费环节承受的,实际上就联系着老百姓现在深恶痛绝的“馒头税”“月饼税”等等。在实际生活中,这些其实在中国一直存在,而这些年老百姓纳税人意识提升,感受到了很大的税收痛苦。如果在税制结构中更多地以抽肥补瘦式的调节机制来形成增加直接税比重、降低间接税比重的新格局,整个社会的税收痛苦程度是下降的。原因在于,这时,高收入端的人们虽然也增加了一些税收痛苦,但是增加的税负所给其带来的税收痛苦,一定小于低收入端人们减小税负所消除的税收痛苦,因为高收入者只是在“享受资料”层面让渡了一些物质利益,不像低收入阶层是在“生存资料”层面做的利益让渡,这样,同样一个税负绝对额所导致的社会痛苦程度就降下来了,整个社会由此就更和谐了。

具有高收入特征的这些人群,不是说他们都有什么不良行为,很多都是自己的理财技术路线对头,这些年,在财产、不动产价格整个比价关系上升的情况下,合法合规地不断在房地产领域里做些操作,自然而然收入也就上去了。这时给他们加一些税收负担,虽然也有点痛苦,但实际上不会伤筋动骨。他们这一点税收痛苦冲抵了底层大众很大的一块税收痛苦,可以使整个社会更加和谐。

第四,这一税制改革具有促进民主化、法治化的重要意义。房地产税是在社区和地方基层征收的地方税,涉及千家万户,老百姓自然而然就得向政府追问“我交的税是怎么用的”,于是老百姓就要有更多知情权,就要求更多参与公共资源的配置和地方公共事务管理。这种参与机制会自然而然地由这个税收催生起来,也会倒逼中国从基层自下而上地发展民主,使中国现代化所不可缺少的公共资源、公共事务领域公众参与、民主化、法治化的制度建设,进入一个有现实动力支持的“走向共和”的推动过程。这个意义非同小可。中国自辛亥革命以来寻求的“走向共和”,就是要把民主和法治结合在一起进入现代化。在实际生活中改革有那么多的困难,但是“形势逼人”。推进房地产税改革,看起来是从经济角度推动,但实际上是借鉴美国“进步时代”的历史经验,它一定会促使此税制和预算制度、公共参与以及公众有知情权以后推动发展的监督权、质询权、建议权等各种各样的权利一起,继而推动整个社会的民主化、法治化进程。

今后,在特朗普减税新政的冲击之下,中国一方面需要努力为企业减负,另一方面必须认识到为促使中国税制现代化,应把外部压力变为完成税制配套改革任务的动力。中共十九大报告明确要求,加快建立现代财政制度,深化税收制度改革,健全地方税体系。房地产税显然就是以后有望成长为地方税体系中一个有大宗稳定收入来源的主力税种。一开始建框架的时候,其对总税收的贡献还不会特别明显,因为一开始需要柔性切入。而就税收的成长性而言,其非常有希望成为地方税体系中的一个支柱财源。

房地产税的可行性

可行性方面,对最主要的五个方面的诘难和质疑,我认为都是可以得到澄清的。

第一,有人说,在国际经验中,保有环节的不动产税,是与土地最终所有权的私有制相匹配的,而中国所有建成区的土地都是国有的,怎么能够照搬这种在私有土地上才能开征的房地产税呢?实际情况不是这样的。工业革命发祥地、老牌资本主义国家——英国,它的地皮既有终极产权私有的,也有公有的,而在它所有地皮上的住房,无一例外地都要开征被称为“Council Tax”的这种地方层面的房地产税。中国香港,整个地皮终极所有权不是私有的,但是它一直开征被称为“差饷”的房地产税。国际经验绝对不是像网上盛传的只有最终所有权是私有土地,才能开征这个税种。当然,从逻辑上我们也可以另说,现实需要表明,最终所有权和实际使用权的分离,使这种调节成为必要。比如中国20世纪80年代努力推进两步利改税,最后对国营企业(现在称为国有企业)也要开征所得税。有人就说你跟国有企业较什么劲啊?它最终产权都是国家的,还跟它收什么所得税?从原理上说,最终产权是国家的,但是这个具体的企业法人有自己相对独立的物质利益,作为一个市场经济竞争者、商品生产经营者,它需要在一个公平竞争的环境里运行。所以,国家可以通过立法把国有企业和其他企业放在一个平台上,都要交企业所得税;然后,对其产权收益,国家依据所有权再调节一道,而那是在国有资产管理体系中去解决的问题了。这个道理完全可以从中国改革实践中说清楚。比照下来,在国有土地所有权与使用权相分离的情况下,国有地皮上私有住房的主人是具有独立物质利益的主体,如有必要,可以通过立法规定对这种利益以税收方式加以调节。

第二,很多人说,此前购买住房的价格里已经包含了土地批租收入,政府凭什么再重复征收一道税?但放眼全球观察,所谓地租和税收都是相互协调的关系,不是二者只能取其一的关系,中国也必须处理这样一个关系。但我们不否定,以后如果稳定形成了后面房地产持有环节的税收调节机制以后,前面那个土地批租环节上市场形成的负担,因为各方预期变了,它的水平可能会往下降。怎么协调新地、旧地的关系?很简单,中国早就有改革经验,老地老办法,新地新办法,我们可以根据实际情况安排一个过渡期,这些事情都不会成为硬障碍。

第三,有人说,房地产税的税基评估难度非常大,中国人做不了。我认为不对。中国前些年有10个地方开展税基评估试点,所谓“模拟空转”,早就形成了计算机软件和设计方案,代入数据以后可以非常便捷地得到税基评估结果。当然,这个评估结果一定要跟纳税人见面,有些什么问题都需要通过一定程序得到合理解决,然后才能开征。

第四,有人说,中国老百姓不适应这个直接税,开征房地产税会普遍出现老百姓跟政府拼命的抗税行为。对此,本土实验表明绝没有这么严重。一开始搭建制度框架,要柔性切入,让老百姓看看这个事情是不是符合公共利益和大家的长远根本利益。重庆从几千套高端独立别墅开征,没有听到一起明显抗税的事件。因为这些成功者犯不上为了这一年一两万、两三万元的税收跟政府去拼命吧。当然,我们不敢说未来征管中不会出现摩擦和麻烦,但绝对不是说这要成为一个硬障碍。它只是属于再分配概念下一定要调节中高收入、但不是伤筋动骨地调节。

第五,要说到小产权房问题如何处理。这是中国特色,处理起来确实有难度,但这个问题非解决不可,早解决比晚解决主动。一旦要征收房地产税的时候,当然就得倒逼着按照分类处理方式把小产权房问题解决掉,越拖越被动。应该从发展前景上来考虑,积极按照中共十九大报告所提出的建立现代化经济体系的精神来推进改革,而不是回避困难。

四点立法建议

第一,必须立法先行。最关键的是,要先进入一审,把有关部门在内部做了很多年的草案先公之于众,征求全社会意见。每位公民都可以发表自己的意见,来寻求全社会最大的公约数。这叫“走向共和”——不是简单地说咱们来个少数服从多数,来个全民公决搞定。全民公决很简单,结果是这个税肯定会被否定掉。税制决策不应依靠这样一个办法,而是要讲道理,理性地考虑寻求最大公约数。“立法先行”过程中,我估计这个税很可能还要走到四审,对其争议的激烈程度可能前所未有,但这是中国税制改革必须经历的。

第二,要注重与房地产相关的所有税费的整合和配套改革。前面的土地开发建设、交易环节,总体来说应该是以减轻负担为取向。这个税负体系里,保有环节的税负是往上加,而前面环节的税负,能减轻的尽量减轻,能取消的收费要取消,能降低的负担要降低。当然,在交易环节如要考虑抑制炒作的话,可以对短期倒手交易作特殊处理。

第三,要处理好税收负担在“第一单位”概念之下的扣除问题。这个事情比较复杂,我认为先建框架时,在中国必须做这样的免税扣除。比如重庆试点,涉及的住房存量是从最高端开始,只对独立别墅开征,并作第一单位的扣除,一开始确定的免征面积为180平方米。如果这个独立别墅是个小户型,正好180平米,照样一分钱税都不用交。这样先建框架,社会好接受。具体说,到底是人均多少平方米,还是扣除第一套房,或是第二套房,甚至可以宽松到从第三套房才开始征收,各有各的道理。也可以讨论名义上普遍征收,然后根据实际情况对那些明显需要扣除第一单位的再返还给纳税人。当然这就更复杂一点,但也是可以讨论的一种思路。我认为,在中国无法回避、必须解决好的一个棘手问题,就是怎么扣除第一单位。至于说搞清楚人均多少平米,中国有不动产登记制度,技术上的操作没有问题。

第四,要对地方充分授权,分步实施。房地产税是地方税,如果立法通过之后,显然会出现冰火两重天的征收格局。房地产市场比较“火”的城市和区域,譬如北上广深等,可以先行。要通过这种经济调节手段,替代原来的限购、限贷、限价等非市场化的行政手段。“冰”的地区不用着急,去库存没有完成的地方,可以先考虑在去库存真正收官之后,再从容地启动税收调节机制。



贾 康 介 绍




第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员,华夏新供给经济学研究院首席经济学家,中国财政科学研究院研究员、博导,中国财政学会顾问,中国财政学会PPP专业委员会主任委员,国家发改委PPP专家库专家委员会成员,北京市等多地人民政府咨询委员,北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”)。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长),2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革:新供给简明读本》、以及《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”》(获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”),2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给:创新发展,攻坚突破》、《构建现代治理基础:中国财税体制改革40年》等。

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